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房地產稅的政策目標、規模預測及房價影響

作者:百家號 來源:金融界 時間:2022-01-14

概 述

房地產稅的政策目標:完善現代財稅體系,從調節收入分配到配合經濟結構轉型

房地產稅的政策預期目標是多元的,政策作用重心也出現一定變化。2011年上海、重慶的房產稅試點突出調節收入分配。隨著2015年下半年地產周期啟動,房地產稅的征收更多的被賦予調控房地產市場、健全地方稅體系的預期。隨著2020年、2021年的嚴監管加強與房地產市場調整,房地產稅作為現代財稅體系的一部分,預期將起到一定替代土地財政、引導經濟結構調整的重要作用。

房地產稅的征收規模預測:稅收規??蛇_1.5至2萬億元

海外國家房地產稅的稅制:稅制差別較大、具體征收細則不同。海外國家房地產稅稅制呈現多元化的特征,按照房產稅與土地稅是否分開,海外國家房地產稅大體可分為分開征收、合并征收與納入征收三類,三類別下的征收對象、征收范圍、稅率也不盡相同。

房地產稅稅收規模:OECD國家平均約為GDP的1.6%、財政收入的5%。房地產稅GDP占比與各國經濟發展水平呈現一定正向關系,發展中國家墨西哥為0.3%,發達國家中人均GDP不足2.5萬美元的捷克、斯洛文尼亞等國不足1%,美國、英國、加拿大等人均GDP超過4萬美元的國家在3%左右。同時經濟體越發達稅收占比越高,其中墨西哥、捷克等國比重不足2%,美英加等傳統聯邦制國家占比超過10%,美國最高達11%。

我國房地產稅稅收總額預測:規模為1.5萬億至2萬億元。假設對所有存量住房進行征收,并以房地產市值作為計稅依據:若統一稅率為0.5%,房地產稅稅收規模約為 2萬億元;若對第二套及以上住房征收累進稅,其中二套征1%、三套及以上征2% ,稅收規模約為1.5萬億元;假設對家庭人均建筑面積低于35平米予以扣除,對 超出部分統一征1% ,稅收規模約為1.8萬億元。假設房地產稅僅對增量部分進行征收,即便假設稅率提高至3%,稅收規?;蛞膊蛔?000億元,或并不符合其作為地方財政重要補充的定位。

房地產稅對房價的影響:不同區域的政策效應不同

利用DID模型分析2011年試點,上海與重慶的政策效應并不相同。從政策效應的持續時效來看,2011年房產稅試點對上海房價的影響周期較短,對重慶的影響周期較長。從政策效應的影響幅度來看,2011年當年房產稅使得上海房價每平米下降了900元左右,約占上海2010年房價的6.7%;重慶房價則在此后兩年每平米下降了500元左右,約占2010年的9.8%,接近10%。2022年即將展開的新一輪房地產稅試點,短期內或對部分城市的房價帶來較大下行壓力。

房價變化與固定資產投資呈正向關聯、與消費呈負向關聯,但房價并不是解釋宏觀增長的主要變量。利用向量誤差修正模型,顯示房價與經濟增長之間呈現正向關系,但GDP變化是房價變化的原因而非其結果;此外,房價上漲對固定資產投資總體有拉動作用,但對消費有顯著的拖累作用。

黨中央、國務院高度重視房地產稅立法與改革工作。2011年,經國務院同意,上海市、重慶市開展了個人住房房產稅改革試點。2013年,黨的十八屆三中全會提出“加快房地產稅立法并適時推進改革”的要求。2021年10月,第十三屆全國人大常務委員會第三十一次會議通過關于授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作的決定,試點期限為五年。隨著嚴監管下地產調整持續,試點地區及相關征稅細則近期有望向社會正式公布,本文結合海外經濟體的具體實踐,對我國房地產稅的政策目標變化進行總結梳理,對房地產稅的稅收規模進行預測,并通過DID模型方法對開征房地產稅后房價的變化做出了定量分析。

一、房地產稅的政策目標:完善現代財稅體系,從調節收入分配到配合經濟結構轉型

房地產稅的政策預期目標是多元的,政策作用重心也出現一定變化。2010年12月,國務院常務會議同意在部分城市進行對個人住房征收房產稅改革試點,兩個月后上海、重慶推出了個人房產稅的試點方案,從兩地的相關政策文件及實施細則來看試點重點在于調節收入分配。2013年至2015年房地產投資持續下滑,但在“3·30新政”以及降準降息帶動下,2015年下半年開始房價出現快速上漲,此時房地產稅的征收更多的被賦予調控房地產市場、特別是控制房價的預期。隨著2020年下半年以及2021年的監管趨嚴與房地產市場調整,房地產稅作為現代財稅體系的一部分,實際上將起到一定替代土地財政、引導經濟結構調整的重要作用。

(一)調節收入分配

房地產稅的稅制設計可以起到調節收入分配的作用。房地產稅的征稅對象與稅源具有一定的一致性,因此通過對中低收入家庭的減免及稅收優惠,或者通過累進稅稅率設計起到調節收入分配的作用。比如美國的財產稅中對中低收入家庭采取三類稅收優惠,一是通過低估財產價值的方式來減低稅基,二是對低收入業主以8.6%的比例每年直接抵扣一部分個人所得稅,三是對為低收入群體建造并出租廉租房的私人公司抵扣聯邦所得稅。又比如新加坡的房地產稅按照房屋“年值”的高低設定了差別較大的累進稅率。我國2011年在上海、重慶兩地的房產稅試點征收辦法中,也是將調節收入分配作為試點的主要政策目標,其中上海對居民新購買的第二套及以上住房進行征稅,重慶的征收對象主要是別墅和高檔住宅。我國后續將推出的房地產稅大概率會有一定的稅收減免或者累進稅率設計。

(二)調控房地產市場

房地產稅是房地產市場調控長效機制的重要組成部分。2016年中央經濟工作會議強調,房子是用來住的、不是用來炒的,要綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段,加快研究建立符合國情、適應市場規律的基礎性制度和長效機制。其中稅制是引導資源配置的重要手段之一,通過在保有環節征收房地產稅,可以在需求側引導房地產消費更加理性,在供給側減少空置房等低效供給(德國、法國及日本等國的房地產稅收體系中存在住房空置稅),對房地產市場可以起到相對直接的調節作用,特別是可以起到遏制房價過快上漲的作用。

(三)配合經濟結構轉型

完善現行財稅體制以配合經濟結構轉型。中國經濟增速高增長伴隨著城鎮化的快速推進與房地產投資的快速擴張,土地出讓金收入從2010年當年的2.8萬億增長至2020年的8.2萬億,成為地方政府重要的財力來源。此外,土地和房產還是重要的金融抵押品,房價快速上漲的過程也是創造大量信用的過程,金融資源的配置也集中向房地產領域。隨著近兩年對系統性金融風險的持續化解以及房地產嚴監管,我國經濟結構正處在深度轉型過程中,因地興企、因地興市的發展模式亟待轉型,地方政府對于土地財政的依賴也將逐步降低。在上述背景下,2021年全國人大常委會授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點,意味著傳統的投資消費模式、資源配置方式以及房地產的“金融加速器”作用將出現重大調整。

二、房地產稅的征收規模預測:稅收規??蛇_1.5至2萬億

由于我國房地產市值規模相對其他經濟體較高,且從征收的政策目標上來看或以房產價值而非房租作為計稅依據,且征收范圍或為全部存量住房,考慮到部分免征情況下我國房地產稅的稅收規?;蚩蛇_1.5萬億至2萬億左右,約占GDP(2020年)的1.5%至2%,占全國一般公共預算收入(2020年)的8.2%至11%左右,從GDP占比來看,我國房地產稅的稅收規?;蚋哂诖蟛糠諳ECD國家,但低于英美等高收入發達國家。

(一)海外國家房地產稅的稅制:稅制差別較大、具體征收細則不同

海外國家房地產稅稅制呈現多元化的特征。按照房產稅與土地稅是否分開,海外國家房地產稅大體可分為分開征收、合并征收與納入征收三類。分開征收即為對土地和房產分別征收,以法國、德國等歐洲大陸國家為代表,其中法國對土地租金和房產租金分別課稅,并對房租實施累進征收。合并征收即對房產和土地統一課稅,以英國、韓國等國為代表,一般是對居住用房的地產評估價格征收,其中英國房地產稅根據房產價值分為8級,實施累進稅。納入征收是指將房地產稅納入財產稅進行征收,主要為美國、加拿大等國家為代表,其中財產稅屬于地方立法征收的地方稅,各個地方政府確定的稅率各不相同,一般在財產價值的1%以上。

(二)OECD國家房地產稅稅收規模:平均約為GDP的1.6%、財政收入的5%

OECD國家房地產稅稅收規模差別較大,與經濟發展水平呈現一定正相關。鑒于統計數據的可得性以及房地產稅的征收類別不同,本處用OECD國家不動產稅規模代替房地產稅稅收規模(口徑稍有高估但總體可以代表房地產稅規模,2020年數據)。從房地產稅與GDP之比來看,房地產稅GDP占比與各國經濟發展水平呈現一定正向關系,人均GDP較低的發展中國家墨西哥為0.3%,發達國家中人均GDP不足2.5萬美元的捷克、斯洛文尼亞、立陶宛、愛沙尼亞等國不足1%,以色列、美國、英國、加拿大等人均GDP超過4萬美元的國家在3%左右。從房地產稅與稅收之比來看也呈現類似的特征,總體上經濟體越發達房地產稅的稅收占比越高,其中墨西哥、愛沙尼亞、捷克等國的房地產稅在稅收中的占比不足2%,而美國、英國、加拿大等傳統聯邦制國家房地產稅在稅收中的占比超過10%,美國最高達11%,主要是由于地方政府對房地產稅實施“以支定收”原則并用于當地公共物品供給,整體房地產稅的稅收規模相對較大。

(三)我國房地產稅稅收總額預測:規模為1.5萬億至2萬億元

假設房地產稅存量征收,我國房地產稅稅收規模占比或高于OECD國家平均水平。根據我國征收房地產稅的政策目標,大概率會將所有存量房納入征稅范圍并以評估價值作為計稅依據,而且會實施一定的稅收扣除,這意味著首先需要評估存量房的大體總市值,并對稅率及稅收扣除方式做出一定假設。在市值估計方面,將百城樣本住宅的當前平均價格,與住房市場化改革以來商品房新開工面積的累積面積(假設每年平均拆舊率為10%)相乘以簡單估算,當前房地產存量市值約為403萬億元左右。從稅率方面,有固定稅率與累進稅率兩種方式,根據央行2019城鎮居民家庭資產負債調查結果顯示,中國擁有兩套住房的家庭占比為31%,擁有三套及以上住房的家庭占比為10.5%,假設所有住房征收0.5%,稅收總規模2萬億左右;假設每套房產面積相近,對首套住房免征、第二套住房征1%、三套及以上征2%,那么房地產稅稅收總規模約為1.5萬億左右。此外,還可以按照人均住房建筑面積來進行稅收扣除,按照此種方法需要事先獲得城鎮家庭住房面積的分布情況,按照2013家庭金融報告與2015人口抽樣調查統計,一般認為按照人均居住建筑面積35平米(接近2019年人均住房建筑面積)作為扣除界限,有約占居住總面積45%的比重屬于應稅面積范圍,假設按照市值1%的稅率征收,則房地產稅稅收規模約為1.8萬億元。從房地產稅占GDP的比重來看,我國房地產稅的稅收規?;蚋哂诖蟛糠諳ECD國家,但低于英美等高收入發達國家。

假設房地產稅增量征收,稅收規?;蛞蜻^小而不符合房地產稅的稅收定位。假設根據上海房產稅試點的經驗,僅對新購買的住房(包括新購的二手存量住房和新建商品住房)進行征收,那么稅收規?;虿蛔?000億元。關于二手房的交易數據,目前僅知2015年至2019年期間,全國二手房成交量分別為457萬套、506萬套、430萬套、430萬套及 426萬套,假設增量環節征稅后二手房交易量穩定在400萬套,并根據對數正態分布(住房面積的概率密度函數約服從)模擬得知每套住宅的平均面積在84平米左右,那么每年二手房的購買面積約為3.4億平米,約占整個存量住房面積的12%。再考慮到當前每年現房銷售面積或不高于2.5億平米,那么增量住房的市值規模即計稅依據僅為9.4萬億,即便假設稅率提高至3%,稅收規?;蛞膊蛔?000億元,或并不符合其作為地方財政重要補充的定位。

三、房地產稅對房價的影響:不同區域的政策效應不同

從理論上看房地產稅對房價有一定短期內的負面影響,從需求端來看房地產稅從無到有會降低持有房產的邊際收益,從供給端來看征稅對象與稅源的部分不一致會帶來較低收入者拋售房產從而增加存量供給。從OECD國家的實踐情況來看,人均GDP低于2.5萬美元的國家房地產稅稅收規模普遍低于GDP的1%,因此不應忽略保有環節征稅對房價的影響。本節利用DID模型對上海、重慶的房產稅試點影響加以計量分析,以對后續房地產稅試點城市的房價變化形成參考。從房價對于宏觀經濟影響的角度來看,由于宏觀經濟的影響要素較多,房價與宏觀經濟之間并沒有簡單的線性關系。

房產稅影響房價的建模思路:運用DID模型分析政策效應

估計政策效應有多種方法,其中雙重差分法是近年來最為流行的計量方法。本文中,選取北京、深圳、廣州三省作為上海的參照組,選取武漢、長沙、成都作為重慶的參照組,通過設置虛擬變量,對比分析參照組與政策組在政策實施前后的房價變化幅度以及影響時滯等層面來衡量政策效應。在數據選擇方面,主要運用2005年至2019年8個省份的商品住宅銷售價格作為目標變量,并利用人口密度、人均GDP、金融機構貸款規模來控制省際間的其他差異,其中政策實施年份為2011年。

(二)模型結論:房產稅政策試點對上海與重慶的影響并不相同

從政策效應的持續時效來看,2011年房產稅試點對上海房價的影響周期較短,對重慶的影響周期較長。首先,DID模型的回歸系數表明2011年的房產稅試點的確對兩省房價帶來了一定負面沖擊。但是,房產稅對上海房價的負面影響主要體現在2011年當年,2012年之后上海的房價已經與參照組的價格上漲趨勢沒有了差異。此外,房產稅試點要實施的前一年,上海的房價上漲幅度也因預期影響不及參照組。房產稅對重慶房價的負面影響持續時間較長,至少持續到2015年。

從政策效應的影響幅度來看,房產稅對上海的影響相對更小。通過事件分析法進行平行趨勢檢驗,可發現2011年當年房產稅使得上海房價每平米下降了900元左右,約占上海2010年房價的6.7%左右。重慶房價則在此后兩年每平米下降了500元左右,約占2010年的9.8%,接近10%。

2022年即將展開的新一輪房地產稅試點,短期內或對部分城市的房價帶來較大下行壓力。從前述DID模型結論來看,房地產稅征收的當年或一兩年之內房價有較大的下行壓力,對人口密度較大、經濟發展水平較高、金融供給充分的城市影響相對較小且影響時限較短,對于人口密度較低、經濟發展水平較低的城市影響較大且影響時限較長。從影響幅度上來看,考慮到上海、重慶的試點僅對增量部分、高檔住宅實施征收,2022年開展的新試點或會擴大征收范圍、提高征收稅率,這或會對部分城市房價帶來超過20%的房價下行,房價下行幅度也會影響到房價恢復正常的時間。

(三)房價變化對宏觀經濟的影響:房價變化與固定資產投資呈正向關聯、與消費呈負向關聯,但房價并不是解釋宏觀增長的主要變量

房價上漲對固定資產投資具有促進作用但對消費具有拖累作用,房價變化與GDP增速變化并不存在對應關系。首先,房地產價格影響資源配置方向與相關投資規模,房價上漲對經濟增長具有拉動的一面,但同時房價上漲也會對其他投資與消費產生替代并形成“擠出”效應,也具有拖累經濟增長的一面。其次,影響經濟增長的因素是多元的,房地產稅征收與房價變化在長期中也會通過投資、消費、財政及金融等多個渠道影響經濟增長,很難通過模型假設所有其他變量不變,僅研究房地產稅或房價變化與經濟增長的關系,因此在理論上,房價變化與經濟增長變化之間并不存在簡單的對應關系,GDP增速變化反而可能是影響房價變化的原因,而非其結果。從實際情況來看,如果將房價(百城樣本住宅價格)、GDP(名義GDP)、社零額、固定資產投資季度數據取對數后建立誤差修正模型,可以看到房價上漲總體對固定資產投資有拉動作用,但對社零額變化有顯著的負向關聯。通過格蘭杰因果檢驗進一步得知,房價與經濟增長之間呈現正向關系,但GDP變化是房價變化的原因而非其結果。

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